Union européenne et aide humanitaire

OBJECTIF : proposer un cadre pour l’action humanitaire dans le monde, complémentaire du « Consensus européen pour le développement » de 2005, et appelé « Consensus européen sur l’aide humanitaire ».

CONTEXTE : l’action humanitaire est une tradition séculaire de solidarité qui vise à sauver des vies et à fournir un secours immédiat aux personnes faisant face à une crise sévère, que celle-ci soit le résultat d'une catastrophe naturelle ou d'un conflit. Au cours des trente dernières années, l’aide humanitaire européenne n’a cessé de croître et tant ses principes, que sa qualité et le professionnalisme de ses acteurs a augmenté. Toutefois, l'aide humanitaire est aujourd’hui confrontée à un certain nombre de défis parmi lesquels on peut citer : des crises humanitaires plus fréquentes et plus lourdes, la nature changeante des catastrophes qui voit croître le nombre de catastrophes liées au changement climatique, la compétition croissante pour l'accès à l'énergie et aux ressources naturelles, la progression de la pauvreté, et une gouvernance insuffisante. Par ailleurs, la violation de « l’espace humanitaire » rend l'accès aux populations vulnérables plus difficiles et affecte la protection des travailleurs humanitaires. Rappelant par ailleurs que prise collectivement, l'UE est le principal donateur humanitaire du monde, la Commission indique que cette donnée de fait donne à l’Union une responsabilité toute particulière vis-à-vis du reste du monde.

C’est la raison pour laquelle, l’action humanitaire européenne doit être réformée en s’appuyant sur des valeurs et des principes communs dont en particulier celui de la « responsabilité de protéger » et celui de la « sécurité des personnes ». La présente communication répond à cet objectif et propose un cadre de réflexion pour la définition d’une aide humanitaire européenne rénovée et plus adaptée aux besoins du monde actuel. Cette approche est appelée le « Consensus européen sur l’aide humanitaire ».

CONTENU : la présente communication a été élaborée sur base des enseignements tirés de nombreuses crises humanitaires et de la consultation intensive des partenaires humanitaires. Les principaux enseignements montrent que l’aide humanitaire repose sur une vision et des valeurs communes.

Valeurs, Principes et Cohérence : en tant qu’instrument d’action, l’aide humanitaire fait partie d’un ensemble d’actions extérieures de l’UE. Elle a pour seul objectif de fournir une réponse d'urgence pour sauver et protéger la vie et soulager la souffrance humaine là où le besoin se fait sentir. Alors que les principes et les modalités caractérisant l'aide humanitaire sont spécifiques et différent d'autres formes d'aide, sa cohérence avec d’autres instruments de la politique extérieure s’impose, en particulier pour la gestion des crises et la coopération au développement, qui viennent après une situation d’urgence.

Ses principes fondamentaux sont : l'humanité, la neutralité, l'impartialité et l'indépendance. L’expérience globale montre cependant un manque persistant de respect de la législation internationale, notamment du Droit Humanitaire International (DHI). En 2005, l’UE a adopté des lignes directrices concernant la promotion du respect du Droit Humanitaire International (DHI) par les États tiers qui concernent un grand nombre d’actions. Mais force est de constater que ces principes ne sont pas appliqués. La Commission envisage maintenant de renforcer ces principes et d’axer l’aide humanitaire sur ces valeurs fondamentales. Dans ce contexte, l’UE devrait:

• veiller au respect et promouvoir les principes humanitaires d'humanité, de neutralité, d'impartialité et d'indépendance et contribuer ainsi à préserver l'espace humanitaire et la capacité à distribuer l'aide;
• prôner énergiquement et systématiquement le respect du droit international;
• garantir la cohérence politique, la complémentarité et l’efficacité en utilisant les instruments dont elle dispose et en usant de son influence pour s'attaquer aux causes profondes des crises humanitaires et les prévenir.

L’UE et l’aide humanitaire : en 2006, la contribution de l’UE à l’aide humanitaire internationale a dépassé les 2 milliards EUR, soit 40% de l'assistance humanitaire internationale globale. Elle a couvert quelque 75 pays et est venue en aide à 100 millions de personnes. La contribution de l’UE comprend l’aide humanitaire de la Communauté (gérée par la Commission) et la mise à disposition directe par les États membres d’aides humanitaires bilatérales, les compétences étant partagées.

L’efficacité et l’impact de la fourniture de l’aide humanitaire par l’UE pourraient être considérablement renforcés par un réflexe et une pratique de coordination accrus et un échange actif d’expériences. Cela permettrait à tous les États membres d'améliorer la qualité de la réponse humanitaire globale. Pour renforcer cette coordination, la Commission propose de :

• agir de manière concertée pour renforcer et optimiser la réponse humanitaire globale;
• promouvoir et soutenir des stratégies de distribution de l'aide bien organisées;
• partager les conceptions sur les besoins et les réponses appropriées;
• identifier les lacunes et garantir que des dispositifs solides sont en place pour réagir avant le déclenchement d’une crise.

En s’appuyant sur les bonnes pratiques existantes, l’Union devrait également:

• confirmer son engagement et évaluer la mise en œuvre de l’aide humanitaire dans le cadre des « Principes et Bonnes Pratiques pour l’Action Humanitaire »;
• soutenir une approche internationale ambitieuse regroupant les donateurs et les partenaires pour analyser les principes, les normes et les bonnes pratiques concernant l’action humanitaire ('Good Humanitarian Partnership') afin de tenir compte des meilleures pratiques internationales en la matière.

Traduire les principes dans la pratique : pour répondre aux défis futurs de l’aide humanitaire, celle-ci devrait:

1°) être adéquate, équitable et basée sur les besoins et les normes : pour ce faire, l’Union devrait : i) s’engager à fournir une aide humanitaire de manière appropriée ; ii) baser cette aide sur des normes minimales approuvées d’assistance et de protection ; iii) s’efforcer de créer un cadre commun pour l’évaluation des besoins et la transmission des résultats d’analyse d’experts; iv) assurer une réponse globale équilibrée tout en accordant un intérêt particulier aux « crises oubliées », aux besoins négligés et aux crises confrontées à de sérieux manques de financement.

2°) s’appuyer sur le partenariat : les donateurs de l'UE travaillent par l'intermédiaire de multiples partenaires chargés de la mise en œuvre de l'aide humanitaire: les ONG européennes et locales, les Nations unies et la Croix-Rouge, chacune ayant un rôle essentiel et complémentaire à jouer. L’UE reconnaît et soutient totalement le rôle central que jouent les Nations unies mais une bonne coordination s’impose pour renforcer l’efficacité de l’aide prise dans sa globalité. Dans ce contexte, l’Union devrait diversifier et renforcer la qualité du partenariat en insistant sur la pluralité des partenaires chargés de la mise en œuvre - les ONG, les NU et la Croix-Rouge ; en reconnaissant que chacun des partenaires offre des avantages comparatifs pour répondre à certaines situations ou circonstances ; en soutenant le rôle central de coordination des NU dans le processus de réformes visant à améliorer la réponse humanitaire internationale globale.

Par ailleurs, les critères de sélection des partenaires chargés de la mise en œuvre devraient être révisés afin de répondre aux impératifs de : i) professionnalisme; ii) capacité à répondre à un besoin identifié ; iii) respect des principes humanitaires, des lignes directrices internationales et des bonnes pratiques concernant la fourniture de l’aide; iv) connaissance spécialisée du terrain ; v) bon rapport coût-efficacité des aides proposées ; vi) partenariat avec les partenaires locaux ; vii) responsabilité.

3°) répondre aux impératifs d’efficacité, de qualité et de responsabilité : l’aide doit être convenablement adaptée aux circonstances spécifiques d’une crise humanitaire. Des données qualitatives et des indicateurs de performance, des critères de coût-efficacité (par exemple, frais généraux proportionnels à l’aide destinée aux bénéficiaires) et un partenariat avec les populations locales pour gérer la réponse sont des éléments que l’UE doit attentivement prendre en considération. Une approche de qualité exige également un haut niveau de fiabilité des partenaires chargés de la mise en œuvre qui seront choisis sur la base de critères d’éligibilité et de contrôle des performances.

4°) être rapide : l’UE doit contribuer à la création d'antennes régionales afin de mettre à disposition des capacités supplémentaires en cas de crises majeures, par exemple pour le transport ou les équipes d'évaluation. Des mesures à long terme de renforcement des capacités, notamment des systèmes d’alerte précoce au niveau local, national et régional, des formations et des systèmes d'information communs, doivent également être renforcées. En ce qui concerne l’aide au renforcement des capacités au niveau local (là où les crises se prolongent ou sont récurrentes), il conviendrait de se concentrer sur la qualité et la durabilité dans le but d’accroître le potentiel d'actions humanitaires indépendantes au niveau local. Les capacités de l'UE pourraient être renforcées par une méthode souple mais systématique afin d’assurer la coordination des donateurs de l’UE et de recourir davantage aux capacités, aux ressources et aux expertises disponibles. Des mesures pratiques sont également nécessaires pour assurer la complémentarité avec les équipes de roulement/déploiement d'urgence.

5°) utiliser en tant que de besoins les ressources de la protection civile et militaire : de plus en plus, les États membres utilisent leurs capacités de protection civile lors de réponses aux catastrophes se produisant en dehors de l’Europe. Les ressources de la protection civile peuvent contribuer de manière importante aux actions humanitaires sur la base d'évaluations des besoins humanitaires et des avantages qu’elles offrent en termes de rapidité, d’expertise sectorielle et d’efficacité dans la 1^ère phase de secours. Les moyens et ressources de la protection civile couvrent un large éventail de moyens à la fois militaires et civils. De telles ressources sont utilisées en réponse à une demande formelle de l'État touché, ce qui, dans le cas de pays en guerre ou d'États instables reviendrait à intervenir à la demande d'un des belligérants, ce qui risque de poser certains problèmes dans la chaîne de l’aide. Il faut donc recourir à la protection civile avec prudence et en concertation avec tous les partenaires concernés des organisations humanitaires afin de maintenir sauf le principe de neutralité. En conséquence, la Commission préconise le recours aux forces et ressources d’ordre militaires notamment en «dernier ressort» pour des actions humanitaires.

Globalement, pour mieux répondre à la demande humanitaire, la Commission préconise que l’UE :

• s’engage à soutenir les initiatives internationales visant à localiser et combler les lacunes décelées dans les capacités, en particulier dans le domaine des transports, des communications et de la logistique afin de réagir rapidement en cas de catastrophe;
• examine les moyens de renforcer sa propre capacité de réaction rapide en combinant les points forts des différents partenaires;
• respecte et fasse respecter les lignes directrices pour l'utilisation des moyens militaires et de défense civile;
• réaffirme que les capacités militaires et civiles de défense/protection doivent être déployées de manière à soutenir le travail des organisations humanitaires selon les besoins/situations.

Une approche concertée de l’aide : l’aide devrait à la fois répondre à des situations de crises et donc être mieux préparée aux crises elles-mêmes, et devrait s’inscrire dans un contexte général de réduction des risques. Étant donné la fréquence et la répétition accrues des catastrophes naturelles, notamment dues aux conséquences du changement climatique, il est essentiel d'encourager des stratégies de réduction des risques et de préparation des catastrophes. Dans ce contexte, il est proposé de :

• encourager les initiatives internationales du type du Cadre d’Action de Hyogo afin d’accroître les capacités de réaction au niveau local, régional et national par le biais de programmations et d’actions stratégiques ;
• intégrer la réduction des risques de catastrophes dans les opérations humanitaires et de développement et assurer qu'un financement de l'UE adéquat est disponible pour la préparation aux catastrophes et les activités de réduction des risques ;
• élaborer une stratégie politique communautaire globale pour soutenir les actions dans ce domaine.

L’aide devrait en outre s’inscrire dans un continuum « aide d’urgence, réhabilitation et développement » (appelé aussi « lien entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement ou LARD). Pour que l'aide soit efficace et garantisse une transition en douceur, il est indispensable que chacun des acteurs reconnaisse qu'il travaille selon des modalités diverses. Avec l’introduction de nouveaux instruments de financement communautaire à partir de 2007, en particulier l'Instrument de Coopération et de Développement et l'Instrument de Stabilité, la CE a une nouvelle possibilité de s'attaquer au défi que représente le LARD en appliquant dans les pays sortant d'une crise, une panoplie de mesures favorisant un rétablissement précoce ainsi que des stratégies de retrait de l'aide humanitaire soigneusement planifiées. Il conviendrait toutefois de développer une politique plus systémique pour promouvoir le LARD, notamment en :

• élaborant un cadre permettant de faire progresser les approches pratiques du LARD en se basant sur les expériences et les enseignements acquis ;
• sélectionnant un certain nombre de pays pilotes en ce qui concerne le LARD pour tester la mise en œuvre de concepts européens communs spécifiques à chaque cas ;
• améliorant la coopération entre les agences humanitaires et de développement et d'autres acteurs de l'aide.

Mise en œuvre de l’aide humanitaire: le règlement (CE) n° 1257/96 du Conseil constitue la base juridique de l'aide humanitaire de la CE et lui confie comme mandat d’assurer secours et protection aux populations confrontées à des crises humanitaires. La CE s’est engagée à maintenir à la fois une réponse de grande qualité et sa capacité à réagir rapidement. Afin d’y parvenir, elle renforce sa préparation aux crises en association avec ses partenaires. C’est dans ce contexte que le renforcement du réseau d’experts de la DG ECHO a lieu et que les capacités de réaction aux crises de 6 délégations régionales de la CE sera renforcée.

La Commission, en étroit partenariat avec les personnes qui mettent en œuvre l’aide humanitaire sur le terrain, devrait continuer à jouer le rôle de « donateur de référence ». Elle doit rester un porte-parole important pour les questions touchant à l'action humanitaire en se fondant sur les expériences opérationnelles de la DG ECHO. Cela implique un renforcement de l'aptitude à travailler en étroite collaboration avec d’autres acteurs tout en étant au centre des actions humanitaires européennes.

Au niveau communautaire, un certain nombre de domaines politiques sont étroitement associés à l'aide humanitaire, y compris la gestion des crises, la sécurité alimentaire, la politique de développement, la promotion des droits de l’homme et de la sécurité des personnes, et la santé publique. La CE s’est engagée à garantir que la cohérence des politiques et la complémentarité soient traduites constamment par une mise en œuvre opérationnelle coordonnée de la distribution de l’aide.

Un Consensus européen sur l'aide humanitaire : la Commission invite maintenant le Conseil et le Parlement européen à:

• adopter une déclaration commune sur le « Consensus européen sur l’aide humanitaire » basé sur les principes et les approches vers les bonnes pratiques décrites dans la présente communication;
• réaffirmer la volonté de l'UE/de la CE de travailler ensemble de manière coordonnée, cohérente et complémentaire afin d’assurer que ce consensus soit effectivement mis en pratique.

Sur la base d’un Consensus Européen, la Commission Européenne est prête à proposer un plan de travail pour les mesures spécifiques de mise en œuvre que l’UE devra prendre.