Asile: accueil des demandeurs, normes minimales

Le but de ce rapport est de donner un aperçu de la transposition et de l’application de la directive 2003/9/CE fixant les normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile et d’identifier les questions qui peuvent poser problèmes. Les résultats ont contribué à la préparation du Livre vert sur la l’avenir de la politique d’asile.

Pour rappel, la directive s’applique à tous les États membres en dehors de l’Irlande et du Danemark et a été conçue pour harmoniser les lois des États membres concernant les conditions d’accueil applicables aux demandeurs d’asile. Elle contribue à la mise en place d’une égalité de traitement dans toute l’Union européenne dans le domaine du droit d’asile et aide à limiter les mouvements secondaires des demandeurs d’asile. La directive est l’un des éléments constitutifs de la première phase du Régime d’asile européen commun.

Transposition : les États membres devaient transposer la directive avant le 6 février 2005. Après expiration de l’échéance pour la transposition, les procédures d’infraction ont été ouvertes contre les États membres qui n’ont pas entièrement communiqué leurs mesures de transposition. La Commission a écrit 19 lettres de mise en demeure et 10 avis motivés. La décision de soumettre des affaires à la Cour de justice a été prise contre 6 États membres. Trois affaires ont été retirées, une a été réglée et deux sont encore en cours.

Mise en œuvre de dispositions :

• Champ d’application : pratiquement aucun problème n’a été signalé en ce qui concerne les personnes pour lesquelles la directive s’applique. La grande majorité des États membres ont décidé d’appliquer la directive aux personnes demandant la protection subsidiaire. Des difficultés mineures ont été signalées concernant le calendrier pour la mise en application de la directive. Un sérieux problème a néanmoins surgi à propos de l’application des dispositions liées aux locaux accueillant les demandeurs d’asile.  
• Règles de procédure : la directive exige que les États membres fournissent aux demandeurs d’asile des informations écrites dans une langue qu’ils comprennent, concernant les bénéfices et les obligations  mentionnés dans la directive et sur les organisations qui assurent une assistance judiciaire et celles susceptibles de les aider. Les demandeurs d’asile sont correctement informés dans une grande majorité des États membres. Seuls quelques États membres n’ont pas réussi (Allemagne) ou ont partiellement (Autriche) transposé cette disposition dans leurs lois. Certains États membres (Chypre, Slovénie, Allemagne, Malte) n’ont pas donné des informations suffisantes concernant les organisations susceptibles d’aider les demandeurs d’asile. Étant donné l’importance de cette disposition, la Commission encourage les États membres à utiliser l’assistance financière du Fonds européen pour les réfugiés afin d’augmenter le nombre de langues dans lesquelles les informations sont disponibles.  
• Documentation : bien que la directive oblige les États membres à publier un document stipulant le nom et le statut des demandeurs d’asile dans les trois jours suivant leur demande d’asile, la plupart des États membres n’ont pas réussi à transposer cette disposition dans leurs législations nationales.  Procédure de retrait du bénéfice des conditions d’accueil: selon l’article 16, si une décision est prise de retirer le bénéfice des conditions d’accueil, la directive contient certaines règles de procédure comprenant le droit de faire appel contre cette décision et le droit à une assistance juridique. Aucun problème important n’a été signalé en ce qui concerne l’impartialité, la nature indépendante des décisions de retrait. Certaines insuffisances ont été notées concernant la possibilité de faire appel de certaines décisions négatives.
• Conditions d’accueil  et unité  de la famille : les États membres doivent fournir des conditions d’accueil aux demandeurs d’asile (toit, nourriture, vêtements, etc.) mais bénéficient d’une marge de discrétion en ce qui concerne la forme. Le rapport montre qu’un logement collectif est fourni dans la plupart des États membres. Seuls quelques États membres (Royaume-Uni, Belgique, Italie, Suède) offrent un logement individuel. La nourriture est également fournie dans la majorité des États membres (à l’exception de l’Estonie, la Lettonie, le Royaume-Uni, la Finlande, la Suède). La façon dont les vêtements sont distribués varie beaucoup d’un État membre à l’autre. Les problèmes principaux concernant l’application de la directive ont été découverts dans les États membres où les demandeurs d’asile bénéficient d’une allocation financière.
• Droits : les demandeurs d’asile ont droit à la libre circulation à l’intérieur de l’État membre dans lequel ils ont demandé le droit d’asile et de choisir leur lieu de résidence bien que ce droit soit limité pour un certain nombre de raisons. La majorité des États membres autorisent le droit de libre circulation sur tout leur territoire.
• Demandeurs d’asile en rétention : la rétention est prévue par tous les États membres pour de nombreuses raisons. Le rapport précise, néanmoins, que selon la directive la rétention est une exception à la règle générale de libre circulation, qui ne peut être utilisée que si cela s’avère nécessaire, la rétention automatique sans aucune évaluation de la situation de la personne en question est contraire à la directive.
• Accès aux centres d’accueil : les demandeurs  d'asile ont le droit de prendre contact avec le HCR, leurs conseillers juridiques et les ONG. Le rapport n’a trouvé aucun problème particulier en ce qui concerne l'application de cette disposition.
• Accès aux soins de santé et à l'emploi : les demandeurs d'asile ont également un droit d'accès conditionnel au marché du travail et aux soins de santé. En raison de la flexibilité considérable de l'article  11, aucun problème important n'a été trouvé en ce qui concerne le respect des règles d’accès des demandeurs d'asile aux marchés du travail.
• Les demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers : les États membres sont obligés d’identifier les demandeurs d’asile ayant des besoins particuliers et de leur offrir des soins spéciaux. Certaines insuffisances dans la transposition de cette disposition ont été identifiées. Bien que la majorité des États membres reconnaissent le droit de ces personnes, certains ne prennent pas en compte tous les cas énumérés dans la liste à l'article 17 paragraphe 1 ou n’identifient pas du tout les personnes ayant des besoins particuliers (SK, FR, HU, LT, TA, PL, LV, EE et certaines régions d’AT). Le rapport rappelle aux États membres que l'identification des demandeurs d'asile vulnérables est un élément essentiel sans lequel les dispositions de la directive visant à fournir un traitement spécial pour ces personnes n’auraient aucun sens.  
• Besoins des demandeurs d'asile vulnérables : répondre aux besoins des personnes vulnérables a été identifié comme l'un des principaux manquements dans l'application de la directive.La directive spécifie que le demandeur d'asile vulnérable doit bénéficier des services appropriés de réadaptation (les mineurs victimes d’abus, de négligence, d'exploitation, etc.), d’une représentation juridique (les mineurs non accompagnés) ou d’un traitement nécessaire (les victimes de tout acte de violence). Presque tous les États membres garantissent aux mineurs non accompagnés la représentation juridique. Ils sont généralement accueillis dans des familles d’accueil ou dans des centres spécialisés; la recherche des membres de leur famille est légalement ou pratiquement entreprise. Seuls trois États membres (DE, SE, PT) choisissent d'accueillir les mineurs non accompagnés ayant plus de 16 dans les logements pour les adultes.

Conclusions: de façon générale, le rapport montre que la directive a été transposée de façon satisfaisante dans la majorité des États membres. Seules quelques questions horizontales de mauvaise transposition ou application de la directive ont été enregistrées. La Commission examinera et poursuivra tous les cas où les problèmes ont été identifiés. La Commission note que les États membres appliquent des normes différentes, ce qui conduit à la conclusion qu’une égalité de traitement dans le domaine des conditions d’accueil est nécessaire. Comment trouver une réponse appropriée à ces questions va au-delà de l'objet du présent rapport, puisqu'il exige une plus large réflexion politique au niveau de l'ambition du Régime d'asile européen commun. Ces questions sont donc abordées dans le Livre vert sur l'avenir de la politique d'asile que la Commission a récemment publié.