Budget 2009: premières réflexions sur le mandat pour la conciliation concernant l'APB 2009

Le Parlement européen a adopté par 570 voix pour, 49 voix contre et 72 abstentions, une résolution sur les premières réflexions relatives à l'avant-projet de budget (APB) 2009 et sur le mandat pour la conciliation de la section III du budget (Commission).

Le rapport, largement modifié en Plénière, avait été déposé en vue de son examen en séance plénière par Mme Jutta HAUG (PSE, DE) au nom de la commission des budgets.

La résolution fait écho aux potentielles modifications du traité en matière budgétaire, dans l’hypothèse où le Traité de Lisbonne entrerait effectivement en vigueur pour 2009. Dans ce cas, le Parlement serait en effet placé sur un pied d'égalité avec le Conseil dans les domaines législatif et budgétaire et de nouvelles compétences seraient conférées à l'Union, avec des répercussions non négligeables sur le budget de l'Union.

Dans ce contexte, la résolution parlementaire fait un certain nombre de réflexions budgétaires d’ordre général sur le budget 2009 de l’Union et revient, au cas par cas, sur chacune des grandes rubriques budgétaires, afin de définir la position du Parlement sur le budget à venir.

Grandes lignes de l’avant-projet de budget (APB) 2009 : le Parlement indique tout d’abord que le total de l'APB 2009 s'établit à 134.394.900.000 EUR en crédits d'engagement et à 116.736.400.000 en crédit de paiement, dégageant par là même une marge de 2.638.100.000 EUR dans le cadre du plafond des engagements et de 7.443.600.000 EUR dans le cadre du plafond des paiements. Les dépenses obligatoires représentent 33% des engagements et 38% des paiements.

Le Parlement indique, par ailleurs, que les engagements inscrits à l'APB 2009 correspondent à 1,04% du RNB (en hausse de 3,1% par rapport à 2008) et que les paiements s'établissent à 0,9% du RNB (en baisse de 3,3% par rapport à 2008).

Le Parlement rappelle également les priorités fixées par la Commission dans l'APB, à savoir: i) soutien à une croissance durable et promotion d’un climat propice à la création d'emplois et à l'innovation; ii) poursuite de la politique de cohésion pour réduire les inégalités entre les régions de l'Union; iii) lutte contre le changement climatique et promotion de la recherche dans le domaine de l’énergie et promotion d’une politique énergétique fondée sur l'indépendance de l’UE et la sécurité; iv) élaboration d’une politique d'intégration commune et mise en place d’un espace européen de justice; v) soutien au processus de paix au Moyen-Orient, stabilité au Kosovo et dans les Balkans ; iv) aide alimentaire et renforcement du volet "environnement" de la coopération au développement.

Réflexions générales : vers un budget plus « vert »: sur un plan général, le Parlement estime que l'Union devrait se doter d’un niveau de ressources suffisant pour mettre en œuvre ses politiques, tout en ayant suffisamment de souplesse pour relever les nouveaux défis politiques. Dans ce contexte, le Parlement s’inquiète des marges très limitées laissées sous le plafond des rubriques budgétaires qui empêchent toute souplesse et impliquent, le moment venu, le recours à des artifices budgétaires tels que ceux prévus par l'accord interinstitutionnel sur l’amélioration de la procédure budgétaire (notamment points 21 à 23). Partisan comme le Conseil de la rigueur budgétaire, le Parlement estime toutefois que le budget doit être plus ambitieux et plus en cohérence avec les besoins. Le Parlement estime dans ce contexte que les priorités de la Commission ne sont pas toujours clairement définies et surtout ne répondent pas aux priorités du Parlement, notamment en matière de changement climatique (seuls 10% du budget de l'Union, soit 14 milliards EUR, ont été affectés à des objectifs environnementaux). Des clarifications sont dès lors demandées à la Commission pour rendre le budget de l’Union « plus vert » et réconcilier, en quelque sorte, croissance économique et développement avec une économie produisant peu de CO₂.

Le Parlement se prononce également pour un budget plus clair et transparent et pour des dépenses administratives dûment répertoriées. Le Parlement s’insurge notamment contre le fait qu’actuellement, il n'y ait ni indication claire sur les changements apportés par rapport à la programmation précédente, ni explication sur la manière dont les augmentations sont éventuellement compensées au titre d'un exercice donné. Pour le Parlement, une telle pratique n'est pas conforme à l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire. Il convient également d’établir un meilleur suivi de la mise en œuvre des programmes pluriannuels afin de garantir une programmation cohérente des engagements sur toute la durée des perspectives financières.

Le Parlement déplore en outre le niveau extrêmement faible des crédits de paiement (116,736 milliards EUR) et rappelle que les crédits d'engagement votés au titre des budgets 2007 et 2008 s'élevaient respectivement à 126,5 milliards EUR et 129,1 milliards EUR.

Il revient ensuite sur chacune des rubriques budgétaires et s’exprime comme suit :

• Sous-rubrique 1a : le Parlement rappelle que les engagements au titre de la compétitivité pour la croissance et l'emploi s'établissent à 11,69 milliards EUR, laissant une marge de 82 Mios EUR. Si le Parlement se félicite des initiatives prévues en matière de recherche, d’innovation et de création d'emplois dans les PME, il demande que de nouveaux efforts soient engagés dans la lutte contre le changement climatique. Il s’insurge en outre contre la marge extrêmement limitée laissée sous le plafond de cette rubrique et s’attend à prévoir des moyens supplémentaires notamment pour assurer un juste financement des projets pilotes et des actions préparatoires ;
• Sous-rubrique 1b : le Parlement indique que les engagements au titre de la cohésion pour la croissance et l'emploi sont fixés à 48,414 milliards EUR, en augmentation de 2,5%, laissant une marge de 14 Mios EUR pour l'assistance technique. Il déplore la baisse sévère   du niveau des paiements (-13,9%) et indique qu’il n’est pas du tout convaincu des raisons invoquées par la Commission pour réviser à la baisse les prévisions du niveau des paiements (-30% pour l'objectif convergence du FEDER, -13% pour l'objectif compétitivité régionale et emploi du FEDER, -85% pour l'objectif coopération territoriale du FEDER et -50% pour le Fonds de cohésion). Il attend de la Commission qu’elle explique si cette forte baisse est le résultat direct ou indirect du nouveau plan d'action pour renforcer la surveillance dans le contexte de la gestion partagée des actions structurelles et annonce qu’il veillera à ce que les ressources nécessaires aux politiques de cohésion demeurent garanties ;
• Rubrique 2 : le Parlement indique que les engagements au titre de la conservation et de la gestion des ressources naturelles s'établissent à 57,526 milliards EUR, en hausse de 3,5% par rapport à 2008, ce qui laisse une marge de 2,113 Mios EUR. Il se félicite de l'augmentation (+21 Mios EUR) de la dotation de LIFE+ mais déplore que seule une fraction de cette hausse passe dans des actions de lutte contre le changement climatique. Par ailleurs, le Parlement souhaite que le budget 2009 dispose de moyens adéquats pour répondre aux nouveaux besoins engendrés par la crise alimentaire actuelle. En ce qui concerne le développement rural, le Parlement fait remarquer la baisse de 4% du niveau des crédits de paiements ;
• Sous-rubrique 3a : le Parlement souligne que les engagements au titre de la liberté, de la sécurité et de la justice augmentent de 15% en 2009 passant à 839 Mios EUR avec une hausse sensible du niveau des paiements (+11,7%). Toutefois, les moyens alloués au volet "droits fondamentaux et justice" de cette rubrique restent faibles, de même que les crédits alloués à l’Agence FRONTEX pour laquelle le Parlement réclame un relèvement des crédits;
• Sous-rubrique 3b : le Parlement fait observer que les engagements au titre de la citoyenneté s'établissent à 628,7 Mios EUR en hausse de 1%, avec une marge, très étroite, de 22 Mios EUR. Le Parlement dénonce la faiblesse budgétaire de cette rubrique pourtant essentielle pour le quotidien des citoyens et déplore le fait que, globalement, les activités importantes pour l'Europe des citoyens aient enregistré la hausse la plus faible, quand ce n'est pas une baisse, par rapport à 2008. De la même manière, il s'inquiète des réductions proposées par la Commission pour une série de lignes budgétaires finançant les actions de communication, notamment au regard des nouveaux défis posés par les élections européennes et l'entrée en vigueur éventuelle du traité de Lisbonne. Le Parlement considère cette politique comme essentielle et souligne que pour qu’elle soit vraiment cohérente, il importe qu’elle soit harmonisée afin de définir une sorte de "marque UE" des actions de communication. Cette politique de communication devrait en outre faire l’objet d’une coordination interinstitutionnelle mettant en lumière le rôle-clé du Parlement européen en tant que seule institution représentant les citoyens ;
• Rubrique 4 : le Parlement indique que les engagements en faveur de cette rubrique sont en hausse de 1,8% (à 7,440 Milliards EUR) mais que les crédits de paiement baissent de 6,6% (à 7,579 Milliards EUR). Le Parlement s’insurge contre une telle diminution dans la mesure où la rubrique 4 est traditionnellement celle où l’Union se veut la plus ambitieuse. Il condamne en outre avec vigueur le flou de l'approche budgétaire choisie par la Commission qui laisse une marge de 243,6 Mios EUR qualifiée par les députés de « chiffre arbitraire ». La Plénière réclame dès lors la révision globale perspectives financières pour relever le plafond de la rubrique 4 pour la période 2009-2013. Le Parlement relève en outre que les crédits destinés au Kosovo, au Moyen-Orient, à l'aide alimentaire et à l'assistance macrofinancière seront clairement insuffisants de l’aveu même de la Commission. Il considère que cette évolution est inacceptable et demande que soient revues les dépenses pour la Palestine et le Kosovo ainsi que pour la mission de police de l'Union européenne (EUPOL) en Afghanistan. Il demande en outre la clarification, de toute urgence, des crédits de la PESC, sans qu’ il soit nécessaire de recourir de manière inappropriée à l'instrument de flexibilité ou à la réserve d'aide d'urgence. Le Parlement demande encore un effort pour faire front à la crise alimentaire actuelle et pour la lutte contre le changement climatique dans les pays tiers. Il réclame enfin la mise à disposition de crédits adéquats pour la création du futur service européen pour l'action extérieure.
• Rubrique 5 : le Parlement indique que les dépenses administratives proposées sont en progression de 5% par rapport à 2008 avec un montant de 7,648 Milliards EUR (et une marge infime de 129 Mios EUR). S’il se félicite que les nouveaux postes demandés par la Commission ne concernent que la tranche finale des 250 nouveaux postes liés à "l'UE-2", il fait observer que de nouvelles modifications pourront s'avérer nécessaires en 2009 si le traité de Lisbonne entrait en vigueur. Une analyse sera donc nécessaire pour savoir si les montants prévus seront suffisants. Parallèlement, le Parlement revient sur la thématique des agences exécutives et reconnaît que si ces dernières ont amélioré la qualité des programmes de l'Union, les diverses conséquences financières et administratives sur la rubrique 5 appellent à des précisions. Le Parlement s’inquiète notamment de la tendance lourde de la Commission à l'externalisation et déplore le manque consécutif de transparence dans les organigrammes, vu la délégation de responsabilités à des agences extérieures. Il annonce qu’il se penchera sur les crédits administratifs et procèdera à tout redéploiement du personnel pour augmenter les gains de productivité des institutions.

Projets pilotes et les actions préparatoires : de manière générale, le Parlement regrette que l'APB ne prévoie pas d'engagements pour ce type de projets qui devront donc être financés par les marges laissées sous les rubriques concernées du cadre financier. Il rappelle qu’il est déterminé à utiliser tous les fonds prévus au plan interinstitutionnel à cet effet dans la mesure ou ces actions et projets constituent, pour le Parlement, des instruments indispensables pour faciliter l'émergence de nouvelles politiques servant l'intérêt des citoyens européens. Dans la foulée, il indique qu’il présentera à la Commission une liste provisoire de projets pilotes et d’actions préparatoires dans l’optique de mettre en place un ensemble équilibré et cohérent d’actions.

Conclusions et mandat pour la conciliation : le Parlement revient enfin sur le mandat de négociation de la délégation du Parlement pour la concertation budgétaire de juillet et indique que les points suivants devront être dûment débattus :

• niveau approprié des paiements;
• conformité avec le principe de bonne gestion financière;
• engagement de la Commission de présenter, dès lors qu'il s'agit du Fonds de solidarité de l'Union et du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation, des budgets rectificatifs visant exclusivement à mobiliser les financements en question ;
• réponse appropriée aux exigences dans le domaine de l'aide et de la sécurité alimentaires;
• présentation, par le Conseil, d'informations chiffrées sur les incidences financières des conclusions de la présidence précitées ;
• état d'avancement de la mise en œuvre du point 44 de l'accord interinstitutionnel et du point 5(N) du plan d'action de la Commission pour un cadre de contrôle interne intégré (COM(2006)0009);
• ressources suffisantes pour l'Europe des citoyens;
• intentions provisoires de l'autorité budgétaire en matière de projets pilotes et d'actions préparatoires;
• clarté de la présentation du budget (en matière de dépenses administratives, de ressources humaines et d’externalisation des tâches) ;
• dotation budgétaire appropriée permettant de répondre aux priorités de l'Union tant en matière de "compétitivité pour la croissance et d'emploi", de "lutte contre le changement climatique" et "de promotion d'une Europe durable" ainsi que de "réalisation de la politique commune de l'immigration";
• engagement du Conseil à améliorer la stratégie d'information de l'Union en étroite collaboration avec le Parlement et la Commission.

Le Parlement déplore enfin la tendance du Conseil à procéder à des coupes linéaires lors de sa 1^ère lecture du budget sans qu'aucune justification précise ne soit fournie. Il attend du Conseil qu'il mette en place les moyens d'un vrai dialogue politique avec le Parlement dans le cadre de la procédure budgétaire 2009.