Asile: statut de réfugié pour les ressortissants des pays tiers et les apatrides, normes minimales

Le présent rapport porte sur l’application de la directive 2004/83/CE concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts.

Cette directive constitue un des «fondements» de la première phase du régime d’asile européen commun (RAEC) et s’applique à l’ensemble des États membres, à l’exception du Danemark.

Le rapport répond à l’obligation imposée à la Commission par l’article 37 de la directive de faire état de la transposition et de la mise en œuvre de la directive par les États membres et de mettre en évidence certains points qui pourraient poser problème.

S’agissant des États membres qui n’avaient pas encore adopté la loi de transposition nécessaire au moment de la rédaction du rapport, les informations pertinentes ont été rassemblées sur la base du projet de loi disponible à ce moment-là et de fragments d’informations obtenues depuis l’adoption de la loi de transposition.

Suivi et état des lieux de la transposition : les États membres étaient tenus de transposer la directive au plus tard le 10 octobre 2006. La Commission a assisté les États membres en organisant régulièrement des réunions avec des experts nationaux. Suite à l’expiration du délai prévu pour la transposition, des procédures en manquement ont été engagées à l’encontre de tous les États membres qui n’avaient pas communiqué ou qui n’avaient communiqué que partiellement leurs mesures de transposition. Par la suite, conformément à l’article 226 du traité, la Commission a envoyé 19 lettres de mise en demeure et 13 avis motivés. Neuf États membres ont décidé de saisir la Cour de justice. Des désistements ont été demandés dans cinq affaires, et des arrêts ont été rendus dans quatre affaires. À l’heure actuelle, tous les États membres ont transposé la directive.

Conclusion : plusieurs cas de transposition incomplète et/ou incorrecte de la directive ont été mis en évidence, dont la mise en œuvre de normes inférieures à celles prévues dans la directive. Des insuffisances ont été relevées dans les dispositions mêmes de la directive, l’imprécision et l’ambiguïté de plusieurs notions telles que les acteurs de la protection, la protection à l’intérieur du pays ou encore l’appartenance à un certain groupe social ayant permis aux États membres d’adopter des interprétations largement divergentes. Ainsi, d’importantes disparités subsistent parmi les États membres en ce qui concerne l’octroi de la protection ainsi que la forme de la protection accordée. En outre, une proportion importante de décisions rendues en première instance, fondées sur des critères qui ne sont pas suffisamment clairs et précis, sont annulées à la suite de recours.

L’évaluation de la mise en œuvre de la directive montre qu’en pratique quelques rares États membres ont recours à la possibilité d’établir une distinction entre les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire sur le plan du contenu de la protection accordée. Par ailleurs, le niveau de protection accordé dans les différents États membres diverge, ce qui a une incidence sur les flux d’asile et est à l’origine de mouvements secondaires.

Il ressort du présent rapport que l’objectif visant à uniformiser les dispositions relatives aux conditions requises pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale ainsi qu’au statut des bénéficiaires d’une telle protection internationale, et relatives au contenu de la protection accordée n’a pas été totalement réalisé durant la première phase d’harmonisation.

La Commission continuera d’examiner tous les problèmes de transposition et/ou de mise en œuvre qui ont été mis en évidence, afin de garantir l’application correcte des normes communes établies par la directive, notamment en ce qui concerne le respect total des droits inscrits dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et de réduire l’étendue des écarts. Les écarts dans la mise en œuvre de la directive par les États membres dus à l’imprécision et à l’ambiguïté des normes elles-mêmes ne pouvaient être supprimés que par la modification législative des dispositions correspondantes. Sur la base d’une évaluation complète de la mise en œuvre de la directive, la Commission a adopté le 21 octobre 2009 une proposition de refonte de la directive qualification afin de remédier aux insuffisances mises en évidence.