Cadre d'action pour le climat et l'énergie à l'horizon 2030: prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie

OBJECTIF : déterminer la manière dont le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) sera inclus dans le cadre d'action de l’UE en matière de climat, à partir de 2021.

ACTE PROPOSÉ : Règlement du Parlement européen et du Conseil.

RÔLE DU PARLEMENT EUROPÉEN : le Parlement européen décide conformément à la procédure législative ordinaire sur un pied d’égalité avec le Conseil.

CONTEXTE : les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre du secteur UTCATF relèvent actuellement d'obligations internationales au titre du protocole de Kyoto, contraignantes jusqu’en 2020. Jusqu’à cette date, l'Union est tenue par ses engagements au titre du protocole de Kyoto, et chacun de ses États membres doit veiller à ce que le secteur UTCATF ne produise pas d'émissions supplémentaires. Cependant, le protocole de Kyoto viendra à expiration à la fin de l'année 2020. Il sera dès lors nécessaire que la gouvernance du secteur UTCATF continue de s'exercer au sein de l’UE.

Actuellement, cette fonction est assurée par la décision 529/2013/UE relative aux règles comptables concernant les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre résultant des activités liées à l’UTCATF. En l’absence de cadre légal définir les règles applicables au-delà de 2020, les modalités d'inclusion du secteur UTCATF dans le cadre global pourraient souffrir d'une certaine hétérogénéité à l’échelle de l’UE.

La proposition fait partie de la législation mettant en œuvre le paquet sur le climat et l'énergie à l’horizon 2030 adopté par le Conseil européen en octobre 2014, visant à atteindre l’objectif de l'Union de réduire, d’ici à 2030, ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40% par rapport aux niveaux de 1990 dans un bon rapport coût efficacité et à contribuer à limiter le réchauffement climatique.

Elle s’inscrit dans le cadre des dix priorités politiques de la Commission et constitue un élément important du cadre stratégique pour une Union de l’énergie. Elle vise aussi à mettre en œuvre les engagements de l’UE au titre de l’accord de Paris (décembre 1995) sur les changements climatiques.

ANALYSE D’IMPACT : les conclusions de l’analyse d’impact retiennent comme option privilégiée un pilier UTCATF autonome, qui continuerait d’être utilisé conjointement avec la règle selon laquelle aucune émission nette ne résulte du secteur UTCATF sur le territoire de chaque État membre après application des règles comptables (règle du bilan neutre ou positif).

CONTENU : la proposition vise à déterminer de quelle manière le secteur UTCATF contribuera à une réduction de 30% d'ici à 2030 par rapport à 2005 des émissions de gaz à effet de serre à l'échelle de l'Union dans les secteurs ne relevant pas du système d'échange de quotas d'émission (SEQE) de l'Union. Elle énonce :

• les engagements pris par les États membres pour respecter l’engagement de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’Union pour la période allant de 2021 à 2030 ;
• les règles relatives à la comptabilisation des émissions et des absorptions liées aux activités UTCATF et à la vérification du respect de ces engagements par les États membres.

Le champ d’application obligatoire couvrirait, pour l’essentiel, les terres forestières et les terres agricoles ainsi que les terres qui ne sont plus affectées à ces utilisations ou celles qui y sont nouvellement affectées.

L’approche proposée abandonne le cadre de déclaration parallèle au titre du protocole de Kyoto et rationalise le système en recourant au cadre de déclaration de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) basé sur l'affectation des terres. Le champ d’application couvrirait les gaz à effet de serre suivants: CO₂, CH et N₂O.

En outre, la proposition :

• prévoit que chaque État membre s'engage à faire en sorte que, après application des règles comptables prévues dans le règlement, et compte tenu des marges de manœuvre, aucune émission nette ne résulte du secteur UTCATF sur son territoire (règle du bilan neutre ou positif) ;
• définit des règles générales en vue d’éviter un double comptage, de gérer les changements d'affectation des terres et de comptabiliser chaque réservoir de carbone, à l’exception de ceux qui relèvent d'une règle «de minimis» ;
• définit les règles comptables spécifiques applicables, en cas de changement d'affectation des terres, aux terres forestières converties (déboisées) et aux terres converties en terres forestières (boisées) ;
• définit les règles comptables spécifiques applicables aux terres cultivées gérées, aux prairies gérées et aux zones humides gérées, ainsi qu'aux changements d'affectation des terres qui s'y rapportent ;
• énonce des règles pour la comptabilité des terres forestières gérées. Ces règles se fondent sur un niveau de référence afin d’exclure les effets des caractéristiques naturelles et propres aux pays ;
• définit l’approche comptable applicable aux produits ligneux récoltés ;
• autorise les États membres à exclure de leurs comptes les émissions dues à des perturbations naturelles (incendies de forêts, invasion de nuisibles, etc.) ;
• donne aux États membres la possibilité de compenser les émissions dans une catégorie comptable par les absorptions dans une autre catégorie comptable sur leur territoire ;
• oblige les États membres à assurer un suivi approprié à des fins comptables et instaure des contrôles de conformité réguliers par la Commission ;
• modifie le règlement (UE) n° 525/2013 de façon que les exigences de déclaration actuellement applicables au secteur UTCATF soient maintenues dans le cadre dudit règlement.

INCIDENCE BUDGÉTAIRE : la proposition a une incidence très limitée sur le budget de l’UE (1,668 millions EUR pour la période 2017-2020).

Selon la Commission, les répercussions indirectes sur les budgets des États membres dépendront du choix des politiques et des mesures nationales de réduction des émissions de gaz à effet de serre et des autres mesures d’atténuation dans le secteur de l’utilisation des terres relevant de la présente initiative prises dans chaque pays.

La proposition élimine l’un des (deux) systèmes de déclaration existants, afin de rationaliser le processus de comptabilisation par rapport à celui requis par le protocole de Kyoto. Il en résultera une baisse des frais administratifs supportés par les États membres et la Commission européenne.

ACTES DÉLÉGUÉS : la proposition contient des dispositions habilitant la Commission à adopter des actes délégués conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.