Décharges 2001: rapport de la Commission sur le suivi du budget général, des budgets FED, CECA et des Agences

OBJECTIF : établir le rapport de suivi des procédures de décharges établies par le Parlement européen concernant l'exécution du budget général de l'Union, de la CECA, des FED et de certains organismes décentralisés de l'Union pour 2001. CONTENU : À la demande du Parlement européen, la Commission fait rapport sur les mesures prises à la lumière des observations et commentaires émis lors de la procédure générale de décharge 2001 (se reporter à la fiche de procédure DEC/2002/2101 pour la décharge générale). Il répond également aux recommandations établies par le Conseil le 7 mars 2003 sur l'ensemble des décharges 2001. Comparé aux versions précédentes, le présent rapport de suivi aborde également les décharges octroyées aux Fonds européens de développement (voir fiche DEC/2002/2185) et à la CECA (DEC/2002/2087) : l'ensemble des réponses de la Commission fait l'objet d'un résumé séparé (voir résumé complémentaire). Enfin, le rapport traite aussi du suivi des recommandations émises par le Parlement sur certaines agences décentralisées de l'Union telles que le CEDEFOP, Eurofound et AER. Le rapport répond point par point à l'ensemble des observations et recommandations émises par le Parlement et/ou le Conseil dans leurs résolutions respectives. Parmi les réponses de la Commission, on retiendra notamment celles qui traitent des points suivants : DÉCHARGE GÉNÉRALE BUDGET 2001 (COMMISSION) : 1) comptabilité et gestion financière de l'Union : des améliorations ont été apportées au système comptable de la Commission se fondant sur les normes internationales de comptabilité publique et appliquant les principes de la comptabilité d'exercice. Elles entreront en vigueur dès 2005. En ce qui concerne la gestion financière à la Commission, la qualité des systèmes de contrôle interne s'est sensiblement améliorée et les directions générales ont fourni des efforts considérables pour parvenir à se conformer aux exigences de base des standards de contrôle prévus pour la fin 2003. En ce qui concerne la question de la DAS (déclaration d'assurance), la Commission indique qu'elle accorde la plus haute importance à l'obtention d'une DAS positive. Cependant, elle rappelle qu'il ne revient aux directions générales de la Commission d'obtenir une déclaration de fiabilité mais bien à la Commission dans son ensemble. À cette fin, des mesures correctives ont été mises en oeuvre pour remédier aux déficiences détectées; 2) le cas EUROSTAT et la lutte contre la fraude : à la suite de l'affaire EUROSTAT, le Parlement avait demandé des éclaircissements sur la gestion de ce dossier par la Commission. Ainsi, le 11 juin 2003 et en réponse au Parlement européen, la Commission a-t-elle chargé son Service d'audit interne d'examiner les contrats et subventions attribués par EUROSTAT ou par d'autres services de la Commission sur recommandation d'EUROSTAT. Toute une série de mesures a par la suite été prise pour donner suite aux inquiétudes du Parlement et pour tenter de remédier aux malversations (en particulier, vérifications des procédures d'appels d'offres, amélioration de la gestion des projets et des activités externalisées, meilleur recrutement du personnel). Dans la foulée, la Commission a résilié une série de contratslitigieux ou suspects avec un organisme lié aux malversations (EUROGRAMME); 3) le problème de l'externalisation : deux problèmes avaient été mis en lumière par le Parlement dans sa résolution: - les conflits d'intérêts des fonctionnaires de l'Union : un code de conduite à l'intention du personnel a été mis en place garantissant la transparence et la séparation entre intérêts privés et publics des fonctionnaires; - la politique d'externalisation, en général : depuis 1999, la Commission s'emploie à redéfinir sa politique d'externalisation en se recentrant sur ses activités et fonctions prioritaires et en reprenant la maîtrise effective des activités d'exécution et d'appui. De nouveaux instruments ont été conçus pour mettre en oeuvre cette politique et pour reprendre les tâches effectuées par les anciens Bureaux d'assistance technique (BAT). La Commission indique que les tâches qu'elle confie à des entités ou organismes extérieurs de droit privé sont des tâches d'expertise technique ou administratives, préparatoires ou accessoires n'impliquant ni mission de puissance publique ni exercice d'un pouvoir discrétionnaire d'appréciation qu'elle continue d'assumer pleinement. En ce qui concerne la situation des BAT, la Commission indique que la dépense totale liée aux BAT encore en fonction est estimée à environ 133,6 mios EUR/an. Pour la plupart d'entre eux, la solution à long terme qui a été trouvée consistait à mettre en place des agences exécutives. En attendant l'adoption du règlement sur ces agences, la Commission a conçu un régime de transition permettant de supprimer progressivement les BAT, comme l'avait demandé l'autorité budgétaire. Cela impliquait la reprise graduelle des tâches par les services de la Commission ou éventuellement la prolongation des contrats existants, assortie, le cas échéant, de clauses plus restrictives en termes de tâches à accomplir. Ces tâches ont par ailleurs été strictement limitées; 4) sous-exécution du budget des Fonds structurels : constatant avec le Parlement l'énorme retard pris dans l'exécution des paiements des Fonds structurels, la Commission a décidé de tout faire pour que cela ne puisse se reproduire dans la prochaine période de programmation. Ainsi a-t-elle décidé de présenter ses propositions législatives pour la période postérieure à 2006 dès 2004, afin que l'ensemble de la législation soit en place avant 2007. Elle envisage également un nouveau mode de mise en oeuvre fondé sur un système de programmation, de gestion et de contrôle qui soit plus décentralisé, plus simple et plus efficace. Elle prévoit en outre de réduire le nombre d'étapes dans la programmation. En ce qui concerne le niveau des dépenses dans les États membres, la Commission a constaté que ces derniers avaient tendance à surestimer leurs dépenses. Elle entend corriger ces prévisions à la lumière de ses propres informations. Pour ce qui est du taux d'exécution et du taux d'absorption des crédits octroyés, la Commission indique qu'il est malaisé d'estimer les crédits de paiement sur la seule base de la ·capacité d'absorption· des États membres. Jusqu'ici, la mise en oeuvre des programmes des Fonds structurels était restée en deçà des attentes dans certains pays. Dans l'APB 2004, l'approche retenue a consisté à déterminer le niveau descrédits de paiement demandés sur la base de l'exécution en 2002 et non en fonction des prévisions nationales; 5) les dépenses d'élargissement : l'exécution des dépenses de préadhésion semble assez bonne puisque pour le seul ISPA, le taux d'exécution est de 58%, donc relativement élevé pour un instrument qui n'existe que depuis 2000. En 2002, le taux d'exécution devrait passer à 78%; 6) questions sectorielles : le rapport aborde plusieurs problématiques dont notamment celui : - des dépenses agricoles : dans ce contexte, la Commission s'est engagée à harmoniser et à simplifier la gestion, le contrôle et les sanctions lorsque cela était nécessaire et possible. Elle n'entend toutefois pas élaborer des indicateurs de bonnes pratiques agricoles, cette tâche s'étant révélée difficile vu l'extrême diversité des situations d'un État membre à l'autre et au sein même des États membres; - la gestion du FSE : réaliser les objectifs du FSE tout en évitant des procédures inefficaces, la fraude et la mauvaise gestion constituait l'un des objectifs majeurs de la Commission en 2002. L'ensemble des mesures de simplification mises en oeuvre devrait réduire considérablement les risques d'inefficacité et de mauvaise gestion. La Commission rappelle au passage que les Fonds structurels reposent sur un système de gestion partagée, s'appuyant sur le principe de la décentralisation. Il appartient dès lors aux États membres de s'efforcer de rationaliser leurs procédures internes et de simplifier la programmation au niveau national et/ou régional; - le "gender budgeting" : le Parlement avait demandé la présentation, dans le budget 2004, d'une analyse claire de la gestion financière, reprenant les dépenses totales spécifiquement destinées à promouvoir l'égalité des chances des hommes et des femmes, au titre de l'ensemble des rubriques budgétaires. La mise en oeuvre concrète du ·gender budgeting· s'est révélée extrêmement difficile, notamment parce que ce type d'exercice doit s'appuyer sur des statistiques très délicates à établir. Dans de nombreux domaines politiques, ces informations dépendent des États membres qui continuent à livrer des données agrégées ou non comparables entre elles. C'est pourquoi, peu de progrès ont été réalisés en la matière; - l'OLAF et la collaboration avec le PE : l'OLAF envisage de garantir un niveau d'information sur les enquêtes externes qui soit équivalent à ce qui se fait actuellement pour les enquêtes internes, tout en respectant la nécessité de protéger la confidentialité des enquêtes. La Commission indique qu'elle informe régulièrement l'OLAF sur le suivi des rapports finaux d'enquêtes ainsi que sur les mesures arrêtées sur le plan disciplinaire. En matière de suivi judiciaire, l'OLAF est l'interlocuteur privilégié des autorités judiciaires; - paiement des amendes : en réponse à la demande du PE de faire payer des amendes aux États membres qui n'appliqueraient pas la législation communautaire, la Commission indique qu'elle poursuit systématiquement les États qui manquent à leurs obligations, via la procédure d'infraction. Elle réfléchit actuellement à d'autres pistes dont celle d'introduire des astreintes journalières en cas de manquement répété. Elle indique en outre que des améliorations sensibles ont été apportées au contrôle de l'application des textes CEpar les États membres depuis 2002 (COM(2002)0725). À la demande du Parlement européen, la Commission fait rapport sur les mesures prises à la lumière des observations et commentaires émis lors de la procédure générale de décharge 2001 (voir résume de base précédent). Le rapport aborde également les décharges octroyées aux Fonds européen de développement (voir fiche DEC/2002/2185) et à la CECA (DEC/2002/2087) ainsi que le suivi des recommandations émises par le Parlement sur certaines agences décentralisées de l'Union. C'est l'objet du présent résumé qui ce concentre sur les mesures prises par la Commission en réponse aux recommandations du Parlement européen et du Conseil sur les procédures de décharge FED, CECA et agences décentralisées. Parmi les réponses de la Commission, on retiendra notamment celles qui traitent des points suivants : DÉCHARGE FED : c'est principalement la question de la gestion saine des finances publiques qui a interpellé le Parlement européen. Afin d'améliorer le contrôle de la qualité des finances publiques des pays ACP, la Commission a instauré une procédure de surveillance fondée sur trois éléments : - l'analyse des finances publiques, - le suivi régulier de la gestion des finances publiques, - l'application d'indicateurs de performance de la gestion des finances publiques. En coopération avec les gouvernements des pays bénéficiaires et les autres donateurs, la Commission met aussi fortement l'accent sur l'élaboration, fondée sur un dialogue politique, de plans d'action nationaux, le soutien apporté à leur mise en oeuvre et l'évaluation des progrès accomplis, sur la durée, dans l'amélioration de la gestion des finances publiques. DÉCHARGE CECA : la question centrale résidait dans les engagements restant à liquider (RAL) de la CECA relatifs à la recherche sur le charbon et l'acier. La Commission indique dans son rapport, qu'elle vérifie soigneusement les délais de paiements des aides afin de respecter les échéances prévues. DÉCHARGES ORGANISMES DÉCENTRALISÉS : -le problème du chevauchement des tâches : il existe une liste d'organismes communautaires actuellement en activité, parmi lesquels 4 entreraient manifestement en ligne de compte pour un examen d'éventuels chevauchements, à savoir: le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (CEDEFOP) à Thessalonique, la Fondation européenne pour la formation (FEF) à Turin, la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail (FEACVT) à Dublin et l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail à Bilbao. En ce qui concerne la FEACVT et l'Agence de Bilbao, ces deux organismes se sont étendus (juin 2003) pour maximiser les synergies et supprimer les possibilités de duplication des activités. La Commission indique, par ailleurs, que les organismes communautaires décentralisés accomplissent des missions spécifiques selon leurs règlements fondateurs respectifs. Dans une série de cas, le législateur a prévu que ces agences effectuent des tâches à forte intensité de main-d'oeuvre, et peu de tâches, voire aucune, impliquant l'exécution de crédits opérationnels. Lorsque les missions confiées à une agenceimpliquent principalement de la main-d'oeuvre, et donc les salaires et les bureaux correspondants, ces coûts relèvent des titres 1 ·personnel· et 2 ·dépenses de fonctionnement· du budget des agences. Il serait donc trompeur, selon l'avis de la Commission, de comparer les dépenses de fonctionnement à ce qu'on appelle les ·dépenses opérationnelles· (titre 3 du budget des agences) et d'en conclure que les agences qui ont un pourcentage plus élevé de ·dépenses de fonctionnement· sont moins efficaces et moins productives que celles ayant un pourcentage plus élevé de ·dépenses opérationnelles·. La Commission indique en outre qu'il ne relève ni de la compétence des agences ni de celle de la Commission de choisir les tâches que doivent effectuer ces agences, mais au législateur dans le cadre du programme de travail annuel et du budget correspondant. Le rapport de la Commission se conclue par une série de remarques générales en réponse aux recommandations du Conseil. Les principales critiques émises par le Conseil dans son rapport étaient liées à la faiblesse d'exécution des Fonds structurels. Dans ce contexte, la Commission reconnaît que les budgets des Fonds structurels pour les premières années de la période de programmation en cours surestimaient systématiquement la capacité des États membres à mettre en oeuvre les programmes. Cette surestimation découle de l'optimisme excessif des États membres à mettre en oeuvre les programmes sur le terrain. La Commission indique qu'elle tiendra compte de cette expérience dans ses futures propositions budgétaires et veillera à adapter ses propositions aux besoins réels, comme elle l'a fait récemment dans son APB 2004. Enfin pour ce qui est de la diminution du RAL, la Commission indique qu'en 2002, elle s'est efforcée de réduire sensiblement les reliquats. Elle a présenté une communication sur l'exécution budgétaire des Fonds structurels indiquant la tendance normale escomptée pour le RAL. Celui-ci s'élève à 60,373 milliards EUR fin 2002, soit deux années de crédits d'engagement, dont environ 1/4 se rapportant à des programmes d'avant l'exercice 2000. La Commission estime que ce niveau n'est pas alarmant. Elle s'inquiète par contre du "mauvais RAL", c'est-à-dire le RAL correspondant aux programmes antérieurs à 1994. Celui-ci a été ramené à 128 mios EUR fin 2002, ce qui représente une réduction considérable. Pour la période 1994-1999, le RAL n'a que très marginalement diminué en 2002 (15,437 milliards EUR). La raison en est que les États membres ont présenté très peu de demandes de paiement final en 2002. Pour la période 2000-2006 enfin, le RAL devrait augmenter jusqu'à 2006, pour diminuer ensuite jusqu'à la fin de la période de paiement.